رگولاتوردر رقابت می بازد؟

با وجود ادعای شورای رقابت مبنی بر به دست گرفتن تنظیم بازار مخابرات ایران، رگولاتوری به حیات خود ادامه می‌دهد. نه انحلال و انتقالی صورت گرفت و نه تغییر وظایفی در بدنه سیاست‌ها و وظایف این نهاد انجام شده است. اما اخیرا خطر تداخل وظایف این دو ،چراغ قرمز را برای مسوولان روشن کرد و با وجود برخورد خونسردانه و خاموش مسوولان فعلی رگولاتوری، علی مطهری- نماینده شبستر – در مجلس، گفت: «مجلس به عنوان مرجع تفسیرکننده قانون باید در این موضوع وارد شده و نسبت به شفاف‌سازی وظایف و اختیارات شورای رقابت و کمیسیون رگولاتوری اقدام کند.»

ماجرا از کجا شروع شد؟

بهمن‌ماه ۸۷ اوج گمانه‌زنی‌ها در خصوص انحلال رگولاتوری در دو قوه بود. مجلس به همت علی مطهری کمر به تغییرساختار رگولاتوری بسته بود و وزارت ارتباطات اگرچه به زعامت محمد سلیمانی رگولاتوری را در نقش پیرو اپراتور پایین آورده بود، مصرانه از اقدام مجلس انتقاد می‌کرد. دو جبهه موافق و مخالف درحالی رو در روی هم قرار گرفته بودند که با توسل به اصل ۴۴ هر یک سعی می‌کردند تا نظرات خود را توجیه و تفسیر کنند.

محمد سلیمانی- وزیر وقت ارتباطات و فناوری اطلاعات- معتقد بود طرح انحلال سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی برخلاف اصل ۴۴ است. سلیمانی که در عمل کمترین اعتقادی به رگولاتوری را از خود بروز داده بود ‌گفته بود :”مبانی این طرح اختلال‌های وسیعی را در حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات ایجاد می‌کند. از طرفی این طرح به هیچ وجه کارشناسی شده نیست و واگذاری وظایف آن به یک شورای غیر تخصصی، طرح ناپخته‌ای است که خود مجلس نیز به طور حتم با آن مخالفت خواهد کرد.”

این اظهار نظر سلیمانی در زمانی مطرح شد که هنوز بهارستانی‌ها یک فوریت از این طرح را تصویب نکرده بودند و وزیر وقت باور نمی‌کرد که این طرح رنگ تصویب و اجرایی به خود بگیرد. براین اساس در آن زمان به نمایندگان خانه ملت توصیه می‌کرد که یک بار شرح وظایف این سازمان را مرورکنند تا متوجه شوند که این وظایف به طور کامل در حوزه فناوری اطلاعات و ارتباطات است.

خسروی نیز که آن روزها در سمت معاون وزیر و رییس رگولاتوری در آستانه مزه مزه کردن طعم خداحافظی بود از جایگاه رگولاتوری دفاع می‌کرد و می گفت: «این درست نیست که نمایندگان بحث مستقل شدن رگولاتوری را مطرح می‌کنند، بلکه ما باید ضعف مقررات را برطرف کنیم. از نمایندگان مردم انتظار داریم که طرح‌های این چنینی ارایه دهند نه اینکه این جریان‌ها را به وجود آورند.»

 به اعتقاد او چنین چالشی در رابطه با بحث‌های آزادسازی و خصوصی‌سازی، نه فقط در کشور ما بلکه در دیگر کشو‌ر‌های پیشرفته و در حال توسعه وجود دارد و راهکار برطرف شدن چنین چالش‌هایی نیز جز تنظیم مقررات و استفاده از ابزارهای قانونی نیست. به عبارتی انتظار می‌رود نمایندگان مجلس با تنظیم قوانینی در دوره گذار اپراتورها با آنها هماهنگ شده و به آنها کمک‌های لازم را برسانند.

خسروی که از صندلی اپراتوری بر صندلی رگولاتوری تکیه زده بود حالا داشت طعم فشار اپراتور مسلط را می‌چشید، انتقاد سریع خود را اینگونه مطرح کرد: «وظایف و اختیارات سازمان تنظیم مقررات تخصصی و خاص بوده و نمی‌تواند در حوزه کاری شورای رقابت که کار تخصصی نمی‌کند، قرار گیرد.»

با وجود مخالفت مسوولان رگولاتوری و وزارت ارتباطات، موافقان این طرح که از یک سو بخش خصوصی و از سوی دیگر مجلسی‌ها بودند با استناد به مستقل نبودن رگولاتوری در ایران و عملکرد غیرشفاف و گاه تبعیض‌آمیز رگولاتوری در مسائلی مانند ارایه پروانه وایمکس، عملکرد مخابرات و همچنین اپراتورها رای بر انحلال رگولاتوری دادند. بسیاری معتقد بودند مهم‌ترین وظیفه رگولاتور دفاع از حقوق بخش خصوصی در قبال دولتی‌ها و نیز دفاع از حقوق کاربران در مقابل این دو بخش است.

 اتفاقی که تا آن زمان نه تنها رخ نداده بود، بلکه صدور مجوزهایی از سوی این سازمان برای دولتی‌هایی که اندک زمانی است با واگذاری بخش کوچکی از سهامشان خود را خصوصی می‌پندارند، سیاست‌های اصل ۴۴ را نیز با ابهام روبه‌رو کرده و اعتراضات بی‌شماری روانه این سازمان کرده است.

همزمان با صف‌آرایی نظرات موافقین و مخالفان گزارشی از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس تهیه شد. در این گزارش ذکرشد ۱۱۵ کشور دارای رگولاتور مستقل و ۳۳ کشور نیز دارای رگولاتوری وابسته هستند که ایران جزو این ۳۳ کشور محسوب می‌شود. البته این استقلال به معنای عدم پایبندی ۱۱۵ سازمان دیگر به حاکمیت ملی نیست بلکه از میان آنها، ۴۲ سازمان به طور مستقیم به پارلمان‌ها و ۳۷ کشور مستقیما به بالاترین مقام اجرایی کشورشان، یعنی رییس جمهور یا نخست وزیر گزارش می‌دهند که نشان‌دهنده اهمیت حیاتی این حوزه است.

برخی کشورها هم مانند لبنان و لائوس رگولاتور مستقل خود را تازه تاسیس کرده‌اند.

در همین اثنا، رضا باقری‌اصل ‌-مدیرگروه فناوری‌‏های نوین مرکز پژوهش‌‏های مجلس شورای اسلامی- در گفتگویی با ایتنا پیش‌زمینه اقدام مجلس برای تصویب دوفوریت طرح «تغیر ساختار وزارت ارتباطات» را در قالب دو دلیل مطرح کرد. نخست: مشکلات رو به افزایش بخش خصوصی؛ با وجود ورود مخابرات ایران به بورس، انتظار این بود که بخشی از مشکلات کاهش پیدا کند، اما با توجه به پروانه این اپراتور، عملا راهی جز ضعیف‌تر شدن بخش خصوصی واقعی نیست، کما اینکه در نهایت با وجود سهام طلایی، اپراتور اول تحت اختیار دولت باقی خواهد ماند، و در ماه‌های اخیر حضور فعالان اصناف فناوری اطلاعات و ارتباطات در مجلس به واسطه همین مشکلات قانونی بوده است.

دوم : قانون اجرای سیاست‌های اصل ۴۴ قانون اساسی که در خردادماه سال جاری به تصویب مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام رسید، حاوی احکام بالادستی بسیاری برای اصلاح ساختارهای کشور برای ورود به دوران بازار رقابتی و خصوصی‌سازی و آزادسازی بود که به نظر می‌رسد با اجرای قانون که برگرفته از سیاست‌های ابلاغی مقام معظم رهبری است، بخش خصوصی جان تازه‌ای بگیرد و همین رقابت در بازار و صنعت، به تحقق عدالت نزد مصرف کنندگان نهایی بیانجامد(نظیر ورود اپراتور دوم تلفن‌همراه و کاهش نرخ و حق اشتراک و توسعه بی‌نظیر بازار) پیش‌بینی شورای عالی اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ (عنوان فصل هشتم و ذیل مواد ۴۱ به بعد)، شورای رقابت (ماده ۵۳)، مرکز ملی رقابت (ماده ۵۴) و در نهایت نهاد تنظیم‌کننده بخشی (ماده ۵۹)، برای نیل به چنین اهدافی تعبیر می‌شود و براساس ماده ۹۲ این قانون که کلیه قوانین مغایر با این قانون را لغو کرده است، از حیث تنظیم کننده مقررات از تاریخ تصویب قانون در خلاء به سرمی‌بریم. اگر به ماده ۵۹ نگاهی بیندازیم، می‌بینیم اختیار تاسیس نهاد تنظیم کننده بخشی(نظیر انرژی، ارتباطات و…) فقط و فقط به شورای رقابت داده شده است.

در نهایت اوایل اسفندماه سال گذشته، نمایندگان مجلس شورای اسلامی با یک فوریت طرح اصلاح قانون وظایف و اختیارات وزارت ارتباطات و فناوری اطلاعات مصوب ۱۳۸۲ را با ۱۳۳ رای موافقت کردند.

جنگ اول به از صلح آخر

اگرچه سرمای زمستان ۸۷ داغی بحث انحلال رگولاتوری را به دنبال داشت اما گرمای تابستان ۸۸ سرد شدن و مسکوت ماندن طرح انحلال را در پی داشت به طوری که پیکره رگولاتوری لرزشی را احساس نکرد بلکه بی‌آنکه تغییر وظایفی در رگولاتوری صورت گیرد شورای رقابت در مردادماه ۸۸ قدم به عرصه گذاشت و مدعی بر عهده گرفتن برخی از وظایفی شد که موجب تداخل با وظایف رگولاتوری می‌شود و شاید پیامد آن در نهایت انحلال خاموش رگولاتوری باشد.

حضور شورای رقابت در این عرصه به دنبال طرح مصوبه مجلس بود که در ماده واحده این طرح آمده: کمیسیون تنظیم مقررات ارتباطات موضوع مواد (۵) و (۶) قانون مذکور منحل و وظایف و اختیارات آن به شورای رقابت موضوع ماده (۵۴) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرای سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی واگذار می‌شود و سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی موضوع ماده (۷) قانون مذکور منحل و وظایف، اختیارات و امکانات نیروی انسانی آن به مرکز ملی رقابت موضوع ماده (۵۵) قانون اصلاح موادی از قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران و اجرا سیاست‌های کلی اصل (۴۴) قانون اساسی منتقل می‌شود.

مرکز ملی رقابت در قالب موسسه‌ای دولتی مستقل زیر نظر رییس‌جمهوری تشکیل می‌شود. براساس ماده ۵۵ لایحه اصل ۴۴ قانون اساسی به‌ منظور انجام امور کارشناسی و اجرایی و فعالیت‌های دبیرخانه‌ای شورایی رقابت، مرکز ملی رقابت در قالب موسسه‌ای دولتی مستقل زیر نظر رییس جمهور تشکیل که تشکیلات آن به پیشنهاد وزارت امور اقتصادی و دارایی و تصویب هیات وزیران تعیین می‌‌شود. تغییرات بعدی تشکیلات مرکز ملی رقابت با پیشنهاد شورای رقابت و تایید سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و تصویب هیات وزیران خواهد بود. رییس شورای رقابت، رییس مرکز ملی رقابت نیز هست. البته شورای رقابت با با داشتن ۱۵ عضو از سه قوه مقننه، مجریه و قضائیه خود را شورایی فراقوه‌ای می‌داند که زیرمجموعه جایی نیست.

جمشید پژویان -رییس شورای رقابت- در گفتگو با ما گفت: «شورای رقابت فراقوه‌ای است و زیرمجموعه جایی نیست. اما مرکز ملی رقابت مستقیما زیر نظر ریاست جمهوری است. بودجه تمام زیرمجموعه دولت که مرکز ملی رقابت نیز جزو آن است زیر نظر رییس جمهور است و از طریق معاونت برنامه‌ریزی و راهبردی پرداخته می‌شود.»

او اگر چه به ما گفت که ما قصد نداریم امکانات سازمان تنظیم مقررات را از آنها بگیریم و تمام تشکیلات رگولاتوری و تنظیم بازار را اینجا جمع کنیم اما در گفتگو با خبرگزاری‌ها اظهار داشت: «سازمانی موازی با شورای رقابت در بحث نظارت بر مخابرات وجود ندارد و شورا تنها ناظر و رگولاتور ارتباطات خواهد بود.» به گفته پژویان، وجود یا منحل شدن رگولاتوری که اکنون در حوزه ارتباطات فعالیت می‌کند، بستگی به نظر شورا دارد که هنوز نامشخص است.

او افزود: «اگر شورای رقابت تشخیص دهد، از همان اعضای رگولاتوری استفاده خواهد شد و خود شورا نظارت خواهد کرد و اگر درست نداند، رگولاتوری را حذف خواهد کرد.»

مجلس حرف آخر را بزند

دو سال پیش و پس ازتصویب یک فوریت از طرح دوفوریتی انحلال رگولاتوری در مجلس گفتگویی با علی مطهری – نماینده مجلس و پیشگام طرح انحلال- انجام دادیم. در آن زمان او در پاسخ به این موضع ما که طرح مجلس انحلال رگولاتوری است و نه استقلال؛ یعنی آن چیزی که پنج سال پیش ساخته‌ایم را حالا داریم منحل می‌کنیم، گفت: «این کلمه انحلال درست نیست. کلمه منحل حالت قانونی دارد و به معنای انحلال عام نیست و به معنای انتقال است. ما می‌گوییم این سازمان با این وظایف که دارد به جای دیگری برود شاید حتی چارتش هم تغییر نکند.»

نزدیک به ۱۶ ماه از این گفتگو می‌گذرد، حالا نه تنها رگولاتوری منحل نشده بلکه انتقالی هم در کار نبوده و تغییر وظایفی نیز صورت نگرفته است. در اساسنامه این سازمان که در جلسات خرداد ۸۷ و آذرماه ۸۸ به تصویب هیات وزیران رسیده است هشت وظیفه و اختیار به بدنه کمیسیون تنظیم مقررات سپرده شد که پیش از آن نیز در حیطه وظایف رگولاتوری بود و از سوی دیگر با وظایف فعلی شورای رقابت نیز تداخل دارد.

با اینکه شورای رقابت به زودی تولد یکسالگی خود را جشن می‌گیرد هنوز معلوم نیست که چه سرنوشتی در انتظار رگولاتوری است و تنظیم بازار مخابرات کشور به دست کدام خواهد بود.

بهارستانی‌ها که خود این غائله را به پا کردند و طومار انحلال رگولاتوری را در هم پیچیدند هنوز در تعیین تکالیف و وظایف رگولاتوری و تغییر اختیارات این سازمان اقدامی نکرده‌اند. همچنان باید در انتظار قوانینی مدون از سوی قانونگذار باقی ماند…

وظایف و اختیارات کمیسیون به شرح زیر است:

الف : حفظ اختیارات حاکمیتی کشور در نحوه به کارگیری و استفاده از طیف فرکانس

ب: اصلاح و تجدید ساختار بخش‌های ارتباطی در سطح طرح‌های جامع مخابراتی و پستی کشور

پ: تعیین سیاست نرخ گذاری بر کلیه خدمات در بخش‌های مختلف ارتباطات و فناوری اطلاعات

و تصویب جداول تعرفه‌ها و نرخ‌های کلیه خدمات ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور به منظور حفظ دستاوردهای عادلانه نظارت بر فعالیت‌های بخش خصوصی مخابرات

ت: تدوین مقررات و ضوابط ارتباطی در چارچوب قوانین و مقررات کشور و اعمال نظارت بر حسن اجرای آن.

ث: سیاستگذاری درخصوص نحوه صدور مجوز فرکانس و تعیین و دریافت حق‌الامتیاز صدور مجوز در چارچوب قوانین و مقررات کشور به منظور اعمال حاکمیت‌ ملی و نظم‌دهی در نحوه استفاده بهینه از طیف فرکانس به عنوان سرمایه ملی کشور.

ج ـ : تنظیم ضوابط و مقررات نحوه به کارگیری از طیف فرکانس برای نظم‌دهی در بخش ارتباطات رادیویی و رادیو آماتوری.

تبصره- به منظور حفظ دستاوردهای اصل چهل و چهارم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و با مجوز هیات محترم وزیران، فعالیت‌های بخش غیردولتی در قلمرو شبکه‌های جانبی مخابرات (به جز شبکه مادر) و شبکه‌های مستقل و موازی مخابراتی میسر خواهد بود.
۱۶۱/