سندسازی و جابه‌جایی تخصیصها با هدف جذب اعتبار در دستگاهها
عضو کمیسیون برنامه مجلس دهم با بیان “پروژه‌های عمرانی در ۴۰سال اخیر به‌دلیل فرایند غلط بودجه‌ریزی دچار مشکل شده و هزاران میلیارد تومان پروژه نیمه‌کاره روی زمین مانده است”، گفت: سندهای صوری برای دریافت اعتبار و جابه‌جایی تخصیصها دو چالش مهم بودجه‌اند.
محمد حسینی با اشاره به اینکه اخیراً ابهاماتی در خصوص اسناد شائبه‌دار استفاده‌شده در برخی دستگاهها برای حداکثر استفاده از منابع تخصیص داده‌شده در بودجه سنوات گذشته مطرح شده است، گفت: بر اساس مواد ۶۳ و ۶۴ قانون محاسبات عمومی، سال مالی تعریف مشخص خود را دارد، بر این اساس مانده اعتبارات مصرف‌نشده باید تا دهم فروردین سال بعد به خزانه بازمی‌گشت. نکته جالب توجه اینکه با توجه به تخصیصهای آخر سال و وصول بخشی از منابع در ۲۸ اسفند ماه، دستگاهها سند صوری صادر می‌کردند تا بتوانند اعتبارات را جذب کنند. در سال ۱۳۸۸ این رویه در مجلس اصلاح شد و بر این مبنا برای هزینه‌کرد اعتبارات جاری تا آخر فروردین و برای اعتبار تملک دارایی سرمایه‌ای تا تیر ماه سال بعد فرصت داده شد.
وی افزود، در رابطه با انجام تعهد و پرداخت اعتبارات هزینه‌ای و تملک داراییهای سرمایه‌ای، طبق مواد ۶۳ و ۶۴ قانون محاسبات عمومی که مصوب سال ۶۶ و اصلاحات بعدی آن است تا پایان سال زمان لحاظ شده بود و مهلت ۱۰روزه برای بازگرداندن منابع مصرف‌نشده به خزانه گذاشته شده است.
عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی دهم با بیان اینکه مواد ۶۳ و ۶۴ قانون محاسبات عمومی در مجلس اصلاح شده است، تصریح کرد: از این رو مهلت تخصیص درآمدها صرفاً تا پایان سال مالی است اما تعهد و پرداخت برای اعتبارات هزینه‌ای تا پایان فروردین ماه هر سال و فرصت استفاده از اعتبارات تملک دارایی سرمایه‌ای تا پایان تیرماه در نظر گرفته شد تا امکان هزینه‌کرد آن فراهم شود.
رجوع دائمی به شورای هماهنگی سران قوا در خصوص اصلاحات بودجه، به تضعیف مجلس منجر می‌شود
به‌گفته حسینی، طی ۳ سال اخیر و به‌خصوص سال ۹۸ که مباحثی مانند سیل و کرونا و نظایر آن وجود داشت، اخیراً دولت پیشنهادی را به سران قوا برد تا مهلت ۲ماهه دیگری برای تعهد و پرداخت اعتبارات بگیرد که البته این موضوع مصوب هم شد، بر این اساس برای هزینه‌کرد اعتبارات هزینه‌ای در دستگاهها تا پایان خرداد ماه و برای طرحهای عمرانی بازه زمانی پایان شهریور ماه در نظر گرفته شد، اما این مسئله آثار و تبعاتی دارد.
عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس دهم با تأکید بر اینکه راهکارهایی هم برای حل این بی‌نظمی در حسابداری و حسابرسی بودجه‌ای وجود دارد، گفت: این چالش که بودجه یک سال، در یک و نیم سال مصرف شود و با بودجه سال بعد تداخل پیدا کند و همچنین دستگاههای نظارتی زمان لازم برای بررسی عملکرد و اسناد و مدارک کمتر خواهند داشت، با شفافیت، انضباط مالی و نظارت تناقض دارد.
وی افزود: در سالهای ۹۶ و ۹۷ دو بار به‌دلیل زلزله و سیل مدت زمان مذکور تمدید شد، این درحالی است که سال گذشته برای تمدید از مجلس مصوبه گرفته نشد و دولت به شورای هماهنگی سران قوا مراجعه کرد، به‌عبارت ساده رجوع به شورای هماهنگی سران قوا در این موارد ساده عملاً به تضعیف مجلس منجر می‌شود.
به‌گفته این کارشناس اقتصادی، در سال گذشته، مجوزی برای برداشت ۴۵هزار میلیارد تومان از صندوق توسعه گرفته شد، ۱۰ هزار میلیارد تومان نیز برای فروش داراییهای دولت و چند هزار میلیارد هم برای انتشار اوراق لحاظ شد و مجموعاً منابع ۶۸هزار میلیارد تومانی جدید برای دولت از طریق سران قوا فراهم شد، اما باید توجه داشت که اگر این موارد در مجلس مصوب شده است خودش می‌تواند اصلاحات لازم را با توجه به شرایط کشور اعمال کند و نباید قدرت مجلس تضعیف شود.
جابه‌جایی تخصیصها با هدف جذب اعتبار در دستگاههای اجرایی
حسینی گفت: زمانی که منابع برای دستگاه لحاظ می‌شود، تا تاریخ ۲۸ اسفند از سوی خزانه‌داری چک صادر می‌شود اما در فروردین و اردیبهشت آینده به حساب دستگاه واریز می‌شود، در صورتی که در قانون آمده تا ۲۸ اسفند ماه کل منابع سال جاری در اختیار دستگاههای اجرایی قرار گیرد. از طرف دیگر وقتی در انتهای سال منابع به دستگاه تخصیص داده شده است و دستگاه نمی‌تواند پیمانکار مناسب پیدا کند، در اینجا دستگاه به سازمان برنامه و بودجه مراجعه می‌کند و جابه‌جایی تخصیص انجام می‌شود، توجه کنید جابه‌جایی تخصیص با نیت جذب اعتبار با قانون مغایرت دارد.
ماجرای تخصیص کامل اعتبار به استانهایی که نماینده همراه با سازمان برنامه دارند
این کارشناس حوزه بودجه‌ریزی ابراز کرد: اگر جزئیات تفریغ بودجه بررسی شود باید مشخص شود چرا به یک طرح تنها ۱۰ درصد تخصیص پیدا می‌کند اما به طرح دیگر ۱۰۰ درصد تخصیص انجام شده است. البته بنده اولویتهای خاص را قبول دارم بالاخره اتمام طرحهای نیمه‌کاره معقول است. به‌صورت خودکار طرحهایی که پیشرفت فیزیکی آنها کم است اعتبار کمی لحاظ می‌شود اما سازمان دوباره اهم فالاهم می‌کند به طرحهایی که مدنظر دارد تخصیص بیشتری انجام می‌دهد که در اینجا موضوع هماهنگی و همراهی نمایندگان مطرح می‌شود. البته ایراد قانونی خاصی وجود ندارد و دیوان محاسبات به همین دلیل نمی‌تواند ورود جدی داشته باشد.
وی برای رفع این چالش پیشنهادی مطرح کرد و افزود، بایستی قانونی وضع شود که مانده آخر سال نقل به سال بعد شود و یک سال بر اساس شرایط قبلی هزینه شود. البته باید توجه کرد که در هیچ جای دنیا ماندۀ منابع به خزانه بازنمی‌گردد. همچنین بر اساس تفسیر شورای نگهبان بودجه سند مالی یک سال دولت است، در زمان حاضر اگر مانده منابع به سال بعد منتقل شود در دستگاهی مثل دانشگاهها مشکل ندارد اما در دستگاه اجرایی دیگری مثل وزارت راه این رویه مشکل‌ساز می‌شود.
پروژه‌های عمرانی در چهل سال اخیر به‌دلیل فرایند بودجه‌ریزی دچار مشکل شدند
حسینی معتقد است: اگر شیوه بودجه‌نویسی اصلاح شود، این دست چالشها برطرف می‌شود، وقتی منابع مصرف‌نشده در یک پروژه عمرانی به خزانه بازمی‌گردد تنها باعث می‌شود موعد انجام پروژه طولانی‌تر شود. در چهل سال اخیر این رویه‌های غلط در فرایند بودجه کشور، به هزاران میلیارد تومان پروژه‌های عمرانی آسیب جدی وارد و آنها را زمین‌گیر کرده است. هر سال قبل از اصلاح ماده ۶۳ و ۶۴ قانون چند صد میلیارد تومان بازگشت به خزانه انجام می‌شد که در یک ردیف مشخص در تملک دارایی مالی لحاظ می‌شد. در دو سال اخیر که منابع تا پایان شهریور منتقل می‌شود، رقم مذکور حدود هزار میلیارد تومان بوده است، به این ترتیب رقم برگشتی قبل از اصلاح مواد ۶۳ و ۶۴ قانون محاسبات عمومی حدود ۵ هزار میلیارد تومان و بعد از اصلاح قانون در سال ۱۳۸۸ رقم مذکور به ۳ هزار میلیارد تومان رسید. البته در دو سال اخیر موعد استفاده از منابع مصرف‌نشده تا شهریور ماه تمدید شده است.
به‌گفته این عضو کمیسیون برنامه و بودجه، در گذشته برای دیوان محاسبات بسیار مهم بود که سند صوری برای استفاده از منابع مصرف‌نشده از سوی دستگاه صادر نشود و منابع مصرف‌نشده به خزانه بازگردد تا دستگاه خرج بی‌خودی انجام ندهد. در آن سالها دستگاهها بدون آنکه نیاز جدی داشته باشند میز و صندلی و… برای استفاده کامل از منابع خود خریداری می‌کردند.
این کارشناس اقتصادی گفت: شرایط قانون‌گذاری در کشور به این سمت است که بررسی می‌شود دستگاهی که اقدام می‌کند اشتباه کرده است یا نه، در واقع معمولاً افرادی که تصمیم نمی‌گیرند بیشترین زیان را به کشور وارد کرده‌اند اما قانون با آنها برخورد نکرده است.
مسیر معکوس در بودجه‌ریزی عملیاتی
حسینی با اشاره به اختلاف جدی روش بودجه‌ریزی برنامه‌ای و عملکردی گفت: از قانون برنامه سوم توسعه، بودجه‌ریزی برمبنای عملکرد در دستور کار کشور قرار گرفته است، اما نکته جالب توجه این است که برای بسیاری از هزینه‌های انجام‌شده سنجش اثربخشی در سیستم و دستگاه صورت نگرفته است.
این نماینده پیشین مجلس گفت: شاخصهایی که برای عملکرد دستگاهها تعریف می‌شود بایستی مطابق اساسنامه آن دستگاهها باشد، به‌عنوان مثال در دستگاههای حاکمیتی ابتدا هزینه‌ها محاسبه می‌شود، در نهایت تولید (خروجی) و شاخصهای دستگاه محاسبه می‌شود، به‌عنوان مثال در آموزش و پرورش ابتدا هزینه‌ها یعنی حقوق و مزایا محاسبه می‌شود و بعد این هزینه بر تعداد کل دانش‌آموزان به‌عنوان مهمترین شاخص محاسباتی در عملکرد آموزش و پرورش تقسیم می‌شود. اما این روند باید معکوس باشد، بر این اساس باید تعداد دانش‌آموزانی که خروجی سالیانه آموزش و پرورش هستند مشخص شود و یک رقمی به آن (آموزش و پرورش) تخصیص داده شود و از آن منابع حقوق و هزینه‌ها پرداخت شود.
به‌عنوان مثال اگر در بررسی عملکرد مجلس، هیچ بند قانونی مصوب نشد آیا به نمایندگان نباید حقوق پرداخت کرد، یا اگر بخواهیم مثال دیگری بزنیم؛ شاخص عملکرد وزارت صمت چیست؟ یعنی اگر در وزارت صمت موافقت اصولی صادر نشد کارمندان آن دستگاه نباید حقوق بگیرند؟ این روند غلطی است که اخیراً در سازمان برنامه و بودجه پیگیری می‌شود.
وی اضافه کرد: سال ۹۶ یا ۹۷ به‌ازای هر دانش‌آموز ۹.۵ میلیون تومان در بودجه آموزش و پرورش لحاظ شده این در حالی است که در کشورهای توسعه‌یافته در حوزه بودجه‌ریزی دانشگاه با دانشگاه هزینه‌های تمام‌شده با هم تفاوت دارد. در سنوات اخیر چندین جلد کتاب به‌عنوان ضمیمه بودجه عملکرد به مجلس ارائه می‌شود اما عملاً اتفاقی در این حوزه نمی‌افتد.
البته بنده به این موضوع امیدوار هستم و با تأکید رهبر انقلاب به‌نظر می‌رسد بتوان از بودجه‌ریزی سنتی و برنامه‌ای عبور کرد، اما باید توجه داشت تفکرات حامی بودجه‌ریزی بهینه نسبت به افراد معتقد به بودجه‌ریزی‌های قدیمی در ضعف قرار گرفته است.
حوزه تصدی‌گری و حاکمیتی در بودجه‌ریزی عملکرد تفکیک شود
حسینی با اشاره به تفکیک وظایف و حوزه تصدی‌گرایانه و حاکمیتی دولت در حوزه بودجه‌ریزی گفت: در دنیا در حوزه حاکمیتی رقم بالایی به‌عنوان بودجه لحاظ می‌شود، در واقع آن قدر بودجه و منابع به دستگاه می‌دهند که نیروی انسانی و… درست فکر کنند و درست عمل کنند به‌عبارت ساده‌تر در کشورها بودجه‌ریزی قیمت تمام‌شده لحاظ نمی‌شود آنجا گفته نمی‌شود به‌ازای هر کیلومتر مراقبت از مرزها به نیروی نظامی حقوق پرداخت می‌شود.
این درحالی است که در سازمان برنامه و بودجه تفاهم‌نامه‌هایی با دستگاهها برای پیاده‌سازی بودجه‌ریزی عملکرد با این شکل و شمایل و همان بودجه‌ریزی قیمت تمام‌شده مبادله می‌شود.
به‌گفته عضو کمیسیون برنامه و بودجه مجلس دهم، در همه جای دنیا در حوزه تصدی‌گری بودجه‌ریزی بر مبنای عملکرد است و خرید خدمت انجام می‌شود، یعنی در بحث انتقال آب برای دولت، رساندن آب به شهروندان مهم است و برای این خدمت به دستگاه منابع تخصیص می‌دهد اما این که دستگاه با چه روشی این خدمت را انجام می‌دهد به‌عهده دستگاه می‌باشد تا از بهینه‌ترین روش و کم‌هزینه‌ترین راهکار استفاده کند.
کارشناس پیشین دیوان محاسبات گفت: ایده‌های قدیمی و تفکرات چندین دهه‌ای بودجه‌ریزی برنامه‌ای باید از یک جایی به بعد دور ریخته شود و از طرف دیگر امروز سازمان برنامه و بودجه از صدر تا ذیل به فکر ایجاد ایده جدید نیست بلکه هدف اصلی آن تأمین منابع لازم برای پرداخت حقوق کارمندان است. افرادی که به‌عنوان مدیر در سازمان فعالیت می‌کنند از روش سنتی عبور نمی‌کنند و از سوی دیگر شرایط تحریمی باعث شده است تمام تلاش سازمان معطوف به پرداخت حقوق باشد.
حسینی در خصوص نحوه کارکرد اسناد خزانه و اوراق مالی در بودجه سنواتی گفت: امسال مجوز انتشار ۸۰ هزار میلیارد تومان اسناد خزانه برای طرحهای عمرانی به دولت داده شده است که با توجه به رقم ۷۵ هزار میلیارد تومانی اعتبارات عمرانی و همچنین منابع ۵۰ هزار میلیاردی تومانی حاصل از فروش نفت ابهاماتی در خصوص نحوه استفاده از منابع در هزینه‌های جاری و عمرانی شکل می‌گیرد، بر این اساس ۶۰ هزار میلیارد تومان اختلاف وجود دارد که البته باید ارقام مربوط به عدم تحقق فروش نفت را نیز لحاظ کرد. همچنین به این نکته نیز باید توجه کرد که در سال ۹۸ قسمت مهمی از اسناد خزانه برای پرداخت حقوق استفاده نشده است.
وی در مورد نوآوری مدنظر سازمان برنامه و بودجه و پرداخت اعتبارات عمرانی در ابتدای سال با استفاده از اوراق مالی گفت: اول به این نکته توجه داشته باشید که خزانه‌داری کل کشور معمولاً مباحث مدنظر سازمان برنامه و آمار و ارقام ارائه‌شده را تأیید می‌کند و از سوی دیگر دیوان نیز با تأخیر یک‌ساله اقدام به انتشار جزئیات عملکرد واقعی بودجه می‌نماید.
کارشناس ارشد حوزه بودجه‌ریزی با اشاره به اقداماتی که برای سرگرم کردن مردم در حوزه آمار و ارقام انجام می‌شود، گفت: توجه کنید که کل اعتبار بودجه سال ۹۸ حدود ۴۴۰ هزار میلیارد تومان بوده است این درحالی است که در میانه سال ۱۰۰ هزار میلیارد تومان اعتبار جدید برای بودجه لحاظ می‌شود، بر این اساس هزار میلیارد تومان تهاتر در بند و تبصره ۵ لحاظ شده است. بیش از دو میلیارد یورو یا معادل ۳۰ هزار میلیارد تومان در بند هـ تبصره ۴ که در سرجمع بودجه نیست اما در عملکرد و هزینه‌ها لحاظ می‌شود. همچنین به این ارقام باید ۲۰۰۰ میلیارد تومان قیر رایگان، ۲۴۰ میلیون دلار بابت خسارت سیل و البته طبق مصوبه شورای هماهنگی سران قوا در خصوص منابع ۴۵ هزار میلیارد تومان که ذکر شده در عملکرد بودجه لحاظ می‌شود اما در سرجمع بودجه خبری از آن نیست، بر این اساس در تراز بودجه ۱۰۰ هزار میلیارد تومان اعتبارات در سرجمع بودجه لحاظ می‌شود که ظاهراً این موارد را در منابع بودجه (سرجمع) قبول نمی‌کنند اما موارد مذکور در مصارف بودجه لحاظ شده است.
منبع: تسنیم
